Предметное поле публичной политики

О публичной политике как исследовательском направлении рассказывает профессор, зав. кафедрой публичной политики ГУ-ВШЭ Нина Беляева. Коллектив кафедры под ее руководством подготовил одну из первых в стране концептуальных работ в данной исследовательской сфере.  

— Нина Юрьевна, публичная политика — это достаточно новая исследовательская тема. Даже в 2000-м году понятие "публичная сфера" еще вызывало вопросы в академическом сообществе…

— В России и сама политическая наука сравнительно нова, еще недалеки те времена, когда она считалась "служанкой капитализма" и воспринималась как недопустимая вольность, противоречившая историческому материализму и марксизму-ленинизму — как "единственно верному учению". Действительно, в 2000 г., когда наша кафедра публичной политики была создана решением Ученого cовета ГУ-ВШЭ, слова "публичная сфера", "публичная политика" звучали еще непривычно. Но только для тех, кто не работал с зарубежной литературой, не участвовал в международных исследованиях, не преподавал в зарубежных университетах, т.е. жил изолированно от мировой науки. Но именно на рубеже 2000-х годов, я считаю, произошел перелом: широкому научному сообществу стало понятно, что публичная политика — это реальная вещь в России, а не только во внешнем мире, и ее надо изучать.

— Что собой представляет публичная политика как исследовательское направление? Как вы определили для себя ее предмет?

— Главная суть политики всегда связана с завоеванием, удержанием и реализацией власти. Но не всегда борьба за власть допускала публичную, открытую конкуренцию множества субъектов. Мы можем вспомнить, как совсем недавно даже обществоведы уверенно говорили, что политику "делает государство", что источник власти, конечно, — народ, но кто же серьезно относится к народу? Народ — это некоторая абстракция. А других узнаваемых субъектов власти до последнего времени просто не было. Конкурентность в политике появилась, когда началась перестройка, отменили 6-ю статью Конституции и стали появляться реальные политические субъекты — бизнес, пресса, целый спектр общественных движений, созданных "снизу". Они открыто стали заявлять о себе, бороться за влияние, их уже нельзя было не замечать. Публичная политика возникает там, где есть множество субъектов и взаимодействие между ними — конкуренция, борьба, согласование интересов. Это арена согласования интересов. Рубеж политики публичной и непубличной зависит от того, в какой мере политика служит интересам общества и в какой мере общество может знать о ней, понимать, судить, размышлять, и — влиять на ее формирование и реализацию.

— Исторически, публичная сфера появляется в эпоху модерна…

— Да, всерьез появление публичности в политике можно констатировать только с XIX века, когда появляется довольно насыщенное информационное пространство, СМИ, — и все, что происходит в политике, начинает становиться достоянием широкого круга людей — публики. Рядовой гражданин уже не только получает сообщения от власти, но и обсуждает их, пытается разобраться — как в "дворцовых интригах", оценить значение призывов политических партий и, наконец, сам участвует в выборах. Сейчас, в ХХI веке, невероятно насыщенном информацией, человек живет в виртуальном публичном пространстве даже больше, чем в реальном — люди получают основную информацию о мире по телевизору, радио; они могут не знать, что происходит в соседнем дворе, но они знают, что происходит на Гаити, потому что это показали по телевизору. Медийная публичность охватывает человека со всех сторон, формируя не только знания о мире, но и отношение к нему — мировоззрение. А те, кто владеет средствами медиа-влияния, все чаще используют их для вовлечения "смотрящих и слушающих масс" в публичную сферу, в политическую борьбу, направленную на удержание политической власти.

— Вопросами публичной сферы и публичной политики можно заниматься с разных позиций, например, с политико-философских… Какую исследовательскую площадку занимает ваша кафедра?

— Прежде чем очертить нашу собственную "площадку", давайте вместе попробуем определить несколько разных площадок. Вы точно указали, что политическая философия занимается проблемами публичного, разграничением и соотношением публичного и частного.

Есть площадка, которую занимают исследователи медийного пространства. Тут тоже есть философский аспект исследования, но в большей мере важен вопрос технологический, т.е. технологий влияния СМИ на массовое сознание. Публичное пространство здесь рассматривается сквозь призму "технологических цепочек" поведения управляющих субъектов в целях получения определенных политических результатов.

Еще одна сфера — это исследования проблематики гражданского общества, и я долго работала именно на этой площадке, хотя она долго оставалась непопулярной. До поры до времени гражданские объединения были как бы маргинальны — пока на улицы не вышли тысячи протестующих против монетизации льгот и не стали массовыми движения автомобилистов и выступления жителей в защиту собственных дворов.

Стоит еще упомянуть такую исследовательскую площадку, как "бизнес и власть". Имеет ли бизнес в целом и крупные корпорации в частности собственные интересы в политике, каково их политическое значение? Когда возникли мощные промышленные, а потом и финансово-промышленные лобби, их политическая сила стала очевидной.

Вот — только несколько тех "площадок", которые существовали до появления нашей кафедры. Создавая кафедру, мы увидели, как важно объединить эти разные исследовательские площадки, чтобы эти разные исследовательские направления дополняли друг друга. Политику "делает государство"? Хорошо, но мы не сможем выстроить эффективную логику действий государства, если не будем учитывать действий и интересов других субъектов политики. Поэтому мы пригласили на кафедру представителей всех этих разных площадок, которые занимались как разными направлениями, так и разными субъектами политики.

— Как развивалась исследовательская программа кафедры?

— Мы начинали с изучения разных субъектов политики — с ответа на вопрос "кто живет в лесу?". Представьте, что существует такой "политический лес", там живут какие-то зайцы, волки, медведи, а еще маленькие мышки бегают, кто-то больше влиятелен, кто-то меньше — надо всех описать, всех изучить. Поэтому мы сначала отрабатывали учебные курсы, посвященные конкретным субъектам публичной политики: политические партии, ассоциации бизнеса, жилищное движение, экологические движения… Но субъекты — штука нестабильная. Вчера была сильная политическая партия, а сегодня — прошли выборы, и ее нет; было такое массовое движение "Наши", куда оно делось? Все, рассосалось. Но на месте старых субъектов возникает что-то новое. Поэтому одна из наших задач — вести реестр политических субъектов, отслеживать рост и падение их влияния. Потом мы убедились, что описывать субъекты политики — недостаточно, надо изучать их взаимодействие, формирование блоков. Следить, кто за кого, кто с кем дружит, кто с кем воюет. Мы не игнорируем и то, что происходит вне публичного поля, потому что граница публичной и непубличной политики очень подвижна и нам важна причина, почему какой-то субъект политики предпочитает действовать непублично.

На рубеже 2004—2005 годов мы снова осознали, что "институты имеют значение". Закономерности функционирования публичного пространства отслеживаются именно там, где формируется структурная устойчивость публичных институтов — выборов, парламента, федерализма и т.п. Иными словами, если мы будем ограничиваться только субъектным подходом, то все наши "волки и зайцы" разбегутся по лесу кто куда, мы не сможем понять, как именно устроена жизнь в этом "политическом лесу". Институты у нас в России традиционно очень слабы, это очевидно, а субъекты — очень сильны. Многие институты за время "демократизации" были импортированы, какие-то из них укореняются, какие-то начинают работать вопреки своему назначению или вообще отторгаются. Самое тревожное, что институты не заставляют субъектов "работать по правилам". Более того, сильные субъекты, например, исполнительная власть, начинает управлять таким институтом, как парламент, а не заниматься исполнением решений представительной власти — получается, что " хвост крутит собакой". Удастся ли нам построить такие институты, которые будут заставлять субъектов считаться с собой, — вот то, что нас сейчас интересует. Наш подход мы назвали субъектно-институциональным.

— Как вы изучаете динамику публичной политики в стране?

— Мы ее пытаемся даже измерить, отслеживая изменения величины "поля публичной политики". Мы полагаем, что измеряемые показатели этого "поля" — для конкретной территории — можно разместить на трех осях, соответствующих трем главным характеристикам публичной политики: открытости, обратной связи и соответствия социальным ожиданиям. Причем, значение каждого показателя складывается из нескольких измеряемых индикаторов.

Во-первых, открытость — насколько политические решения обсуждаются и принимаются открыто, насколько легко люди могут получить значимую для них информацию у государственных органов, например, познакомиться с текстом закона или политического решения, получить сведения о муниципальных бюджетах, о социальных услугах и выплатах, а также о конкурсах на продажу земли или объектов недвижимости. Этот показатель можно измерить количеством и разнообразием печатных изданий, уровнем их конкурентности, доступностью информации на сайтах госучреждений.

Во-вторых, это обратная связь власти с обществом, то есть наличие у невластных субъектов политики каналов влияния на выработку политических решений. Если кроме властных органов никаких субъектов вообще не наблюдается, если люди пассивны или запуганы, не работают каналы обратной связи с обществом (выборы, пресса, обращения граждан, референдум), то публичная политика "не работает".

И третий важный фактор — соответствие проводимой политики социальным ожиданиям. Иными словами, насколько принимаемые решения отражают общественные потребности. Этот показатель можно измерить либо уровнем удовлетворенности, либо несогласием, которое может быть проявлено в публичных акциях, когда люди чего-то требуют: например, отмены монетизации льгот или 131-го закона. Это именно интересы населения, касающиеся наиболее важных для людей сфер — таких, как вопросы жилищной политики, образования или здравоохранения. Хочу отметить, что социальная политика властей в регионах достаточно подвижна — сталкиваясь с консолидированным протестом, власть, как правило, идет на уступки, прислушивается к требованиям. Мы делаем измерения в разных регионах РФ, и величина "поля публичной политики" очень различается.

— Какие результаты вы получили? В России еще есть публичная сфера, есть публичная политика?

— Разумеется, есть, и немало, хотя и отрицательную динамику тоже видно. Особенно легко это увидеть на конкретных показателях "по осям". Больше стало открытости или меньше? Меньше. Как изменилось состояние "обратной связи"? В худшую сторону: каналы влияния резко сократились после 2003 года (референдумов нет, выборы как канал обратной связи не работают). А как с социальными ожиданиями? Социальный характер принятия решений варьируется от того, насколько консолидировано общественное движение: пройдет акция где-нибудь в Туле и в Вологде — и социальные выплаты пошли.

Раздаются реплики, что публичное поле сузилось. Я считаю: когда люди говорят, что публичной политики не хватает, это как раз показывает, что феномен существует, и переживание его нехватки — это ясный запрос на расширение публичной политики.

— Разовые объединения являются субъектами политики? Те, которые действуют без солидарности с другими объединениями? Например, борются против "точечной застройки" в собственном дворе.

— Знаете, почему у меня такая уверенность в завтрашнем дне нашего исследовательского направления? Потому что наш инструментарий позволяет описать новые явления, понять их и спрогнозировать. Инициативные группы граждан — безусловно, субъекты, потому что на своем уровне они не только действуют, они достигают цели. На наших глазах в Москве засыпали Патриаршие пруды, а теперь там опять лебеди опять плавают. Почему? Потому что была мобилизована очень большая волонтерская среда, было круглосуточное дежурство жителей, сломившее давление властей. Такие социальные группы действуют не долго, а до решения вопроса. Но бессрочных субъектов в политике не бывает. Выполнили задачу — и отлично, им больше не надо место занимать в публичном пространстве. Даже если не добились цели, это же не факт, что они совсем отчаялись. Они могли на время затаиться, накопить сил, негативный опыт отложился как ресурс, и в следующий раз они смогли объединить больше людей. Если в прошлый раз они, например, действовали юридически неграмотно, то теперь — нашли юриста, выиграли дело в суде. Ресурс гражданского действия, ресурс социального опыта имеет свойство накапливаться, и это усиливает ресурсную составляющую гражданского субъекта.

— Вы сказали об исследователе как субъекте политики. Тут, конечно, сразу возникает вопрос о политической роли экспертизы и об угрозах, поскольку эксперт обычного гражданина отодвигает от сферы принятия решений.

— Да, проблема есть. Эксперты очень не любят реальных людей, они любят абстрактные проблемы. И опасность в том, что индивидуальная позиция эксперта может стать политическим фактором. Особенно, если такой "эксперт" действует в корыстных интересах и связан с другим субъектом — сильным политиком. В отсутствие ограничительной роли институтов, которые могут подчинить себе субъектов, у нас расцветает "всевластие сильных". Это отвратительно. Но это факт. Выход только такой: создавать и укреплять институты, делать прозрачными межсубъектные связи, отслеживать их, фиксировать, замыкать индивидуальные экспертные заключения на какую-то солидарную институциональную ответственность.

— Создавать институты? Или подождать, когда они сами вырастут?

— Не вырастут. Сами вырастают только самые простые, примитивные решения — как бурьян на задворках. Надо создавать институциональные площадки, вкладывать ресурсы, преодолевать сопротивление среды. Гораздо легче заполнить публичное поле обсуждением подробностей личной жизни знаменитости — у кого какие часы, кто на каких лимузинах ездит, — чем формулировать и обсуждать стратегии развития страны. Нужны сознательные усилия ответственных субъектов публичной политики — и государственных, и негосударственных.

Беседовала Татьяна Фомичева, Новостная служба портала ГУ-ВШЭ